Sådan kan kommuner støtte fritidslivet efter kommunalfuldmagtens regler
Der skal hjemmel til, hvis en kommune vil støtte fritidslivet. Kommunen kan give støtte til bl.a. foreninger efter den skrevne lovgivning eller efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse – kommunalfuldmagtsreglerne.
Kommunalfuldmagten dækker de opgaver, som en kommune kan varetage på uskrevet grundlag.
Kommunalfuldmagtsreglerne udspringer af kommunernes selvstændige adgang til at udskrive skatter og forvalte egen formue. Kommunen har således mulighed for at bruge fællesskabets midler til opgaver, der har en almennyttig karakter og er i fællesskabets interesse (den kommunale interesse).
Kommunalfuldmagtsreglerne er retsgrundsætninger på lovs niveau, dog går den skrevne lovgivning forud for brugen af kommunalfuldmagtsreglerne. Man kan altså kun bruge kommunalfuldmagtsreglerne, når opgavevaretagelsen ikke er udtømmende reguleret i den skrevne lovgivning. Et eksempel er foreningsområdet, hvor folkeoplysningsloven ikke udtømmende dækker støtte til foreninger.
Almennytte og kommunal interesse
Det antages i den juridiske litteratur, at kommunerne kun kan påtage sig opgaver, som er af almennyttig karakter, det vil sige, at de tilgodeser alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af borgere. Dette sættes i modsætning til at støtte fx enkeltpersoner eller enkelte virksomheder.[1]
Der skal desuden være ’en kommunal interesse’ i aktiviteten. Hvad kommunal interesse er – det beror i høj grad på tradition, bl.a. støtte til idrætsliv og kultur, men også til fx turismeformål.
Den kommunale interesse er noget, der udvikler sig gennem tiden gennem hhv. den juridiske litteratur og gennem tilsynsudtalelser. For eksempel blev det tidligere antaget, at bowlinghaller ikke kunne støttes, men nu kan kommunerne lovligt engagere sig i en bowlingbane[2]. Tidligere kunne solarier støttes med begrundelse i deres sundhedsgavnende virkning, men dér har vores viden nok ændret sig.
På det partipolitiske område udvikler reglerne sig også. Der kan f.eks. godt lånes lokaler ud til politiske partiers interne møder, forudsat at kommunen på lige vis også imødekommer tilsvarende lokaleudlån til andre politiske partier.[3]
Ud over almennyttekriteriet og den kommunale interesse, så er der en række hensyn, som skal indgå i den konkrete vurdering af en aktivitets lovlighed, fx lokalitetsprincippet, opgavefordelingsprincippet, forbuddet mod kommunal berigelse og forbuddet mod kommunal erhvervsvirksomhed (handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed).
Til det sidste er der så en række undtagelser, fx overskudskapacitet og accessorisk virksomhed, der kan have betydning i forhold til fx aktiviteterne i en idrætshal.
Støtte til foreninger:
Støtte til foreninger efter kommunalfuldmagtsreglerne går ud over den støtte, som er beskrevet i fx folkeoplysningsloven.
Støtten kan opdeles på to områder: Støtte til foreningsdannelsen (foreningen som sådan) og støtte til foreningens aktiviteter. Reglerne er forskellige på de to områder, og det er derfor vigtigt, om en vurdering bliver gjort i forhold til det ene område eller det andet.
Støtte til foreningsdannelsen
Det har traditionelt været antaget, at kommunerne kan støtte foreningen som sådan med den begrundelse, at der er en kommunal interesse i et aktivt lokalt foreningsliv.
Støtten kan gives til alle typer af foreninger, uanset deres aktivitet, dog skal foreningerne være af almennyttig karakter.
Støtten skal gives lige som del af en generel ordning, men må godt afgrænses af nogle saglige kriterier, fx støtte til ungdomsforeninger, sportsforeninger eller ældreforeninger.
Der gives normalt støtte af en begrænset størrelse til fx administrationsudgifter og kontorhold, samt støtte i form af lån af kommunale lokaler til foreningens drift, fx bestyrelsesmøder, generalforsamlinger eller andre interne møder.
Når kommunerne yder støtte til foreningsdannelsen, ses der ikke på, om foreningen løser kommunale opgaver, og der er derfor ikke krav om øremærkning af støtten.[4]
Støtte til foreningernes aktiviteter
Ud over selve foreningsdannelsen må kommunerne støtte aktiviteter i foreninger, som kommunen selv lovligt må varetage. Foreningerne har ikke krav på støtte efter kommunalfuldmagtsreglerne, det er kommunen selv, der beslutter om den ønsker at yde støtten. Kommunen er derfor heller ikke forpligtet til at støtte alle foreninger ligeligt, men kan vælge at støtte fx en udvalgt aktivitet som fodbold eller atletik.[5]
Da kommunen støtter aktiviteter, som den alternativt selv kunne have løst, kan kommunen også udvælge én enkelt forening, som støttes til at løse opgaven. Der er her ikke et krav om, at kommunen fx støtter alle fodboldklubber ligeligt. Den må gerne støtte én eller nogle få foreninger efter kommunalfuldmagtsreglerne.[6] Dette er i modsætning til den støtte, som gives efter folkeoplysningsloven, hvor foreningerne skal ligebehandles.
Støtte til foreningerne kræver dog, at foreningerne i udgangspunktet er åbne for alle, eller at aktiviteten er åben for alle.
Hvis en forening både udfører opgaver, som en kommune gerne selv må udføre, og opgaver, der er ikke-kommunale, så skal støtten øremærkes til de kommunale opgaver. I de blandede foreninger skal kommunen føre tilsyn med, at den øremærkede støtte kun går til det formål, som støtten er bevilget til.[7]
Støtte til opførelse af idrætsanlæg i privat regi
Kommuner kan lovligt støtte idrætsaktiviteter for borgerne i kommunen. Efter reglerne i kommunalfuldmagten kan kommunen selv etablere og drive kommunale idrætsanlæg.
På samme vilkår kan en kommune yde støtte til opførelse af idrætsanlæg i privat regi, fx i en selvejende institution. Dette forudsætter dog, når der gives anlægsstøtte, at den selvejende institution kun løser lovlige kommunale aktiviteter.
Støtten kan fx udgøre et kontant tilskud eller en garanti for lån optaget af en selvejende institution.[8]
Det er en forudsætning for støtten, at idrætsfaciliteten er åben for alle borgere i kommunen eller en sagligt afgrænset kreds heraf.
Støtte til aktiviteter
Kommunalbestyrelsen kan også vælge at yde støtte efter reglerne i kommunalfuldmagten til fx selvejende haller, som ikke er foreninger, med det mål at fremme folkesundheden og idrætslivet i kommunen.[9]
Kommunen kan fx engagere sig i motions- og fitnesscentre med udgangspunkt i, at der efter kommunalfuldmagtsreglerne er en kommunal interesse i at stille faciliteter til rådighed for fremme borgernes sundhed og idrætslivet i kommunen.[10]
Det forhold, at en tilsvarende service også tilbydes borgerne af private på kommercielle vilkår, gør det efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke ulovligt for kommunerne at varetage tilsvarende aktiviteter.[11]
Kommunen er ikke forpligtet til at støtte alle idrætsgrene eller foreninger ligeligt.[12]
Støtte til eliteidræt
Eliteidræt kan støttes af kommunerne efter loven om eliteidræt. Derudover kan kommunerne efter kommunalfuldmagtsreglerne lovligt etablere og drive idrætsanlæg til fx fodbold eller håndbold, og dette anlæg kan stilles til rådighed for professionelle sportsklubber.
Det antages af Indenrigsministeriet i den såkaldte ’Fodboldredegørelse’, at det er en kommunal opgave at fremme almenhedens interesse i at kunne overvære sportsligt underholdende sportskampe. Et elitesportsanlæg kan desuden have et turismefremmende formål.[13]
Da en professionel sportsklub, der er organiseret i et kapitalselskab, per definition er at betragte som en erhvervsdrivende virksomhed med profit for øje, så skal klubben betale en leje for brugen af sportsanlægget. Lejen skal svare til markedsprisen for benyttelsen. Hvis lejen ligger lavere end dette, vil kommunen yde en økonomisk støtte til den erhvervsdrivende virksomhed.[14]
Markedsprisen er ikke det samme som kommunens kostpris (direkte og indirekte driftsomkostninger med tillæg af rimeligt dækningsbidrag til forrentning og afskrivning af anlægsinvesteringen). Markedsprisen kan ligge både over og under kostprisen. Kommunen kan jf. fodboldredegørelsen for eksempel undersøge markedsvilkårene ved at konsultere en ejendomsmægler eller revisor om lejeniveauet for tilsvarende idrætsanlæg, og hvor man også tager anlæggets beliggenhed, størrelse, kvalitet og vedligeholdelsesstandard i betragtning.[15]
Hvis kommunen har overdraget rettigheden over et idrætsanlæg til en selvejende institution, er det den selvejende institution, som indgår lejeaftalen med den professionelle sportsklub. Hvis kommunen yder støtte til den selvejende institution, skal denne kræve markedsprisen af den professionelle sportsklub. Ifølge mellemledsgrundsætningen kan en selvejende institution, som støttes med et anlæg af en kommune, kun varetage opgaver, som kommunen selv kunne have løst. De kommunale begrænsninger smitter således af på den selvejende institution.[16]
Støtte til kulturformål:
Det er ikke kun idrætsområdet, der traditionelt udgør et hovedområde hvad angår støtte efter kommunalfuldmagtsreglerne. Det samme gælder kulturelle formål, herunder faciliteter til kulturformål.
En kommune kan for eksempel støtte koncerter, teater, revyer mm. og kan stille anlæg til rådighed for tilsvarende aktiviteter, også ved at udleje anlæg til private til brug for kulturelle arrangementer, selvom de private har fortjeneste for øje. Det er dog en forudsætning, at de private betaler markedsprisen for leje af anlægget.[17]
Hvis en kommune støtter en forening, selvejende institution eller lignende, som både varetager opgaver, som kommunen selv måtte løse og ikke-kommunale opgaver, skal støtten øremærkes den lovlige kommunale aktivitet.
Støtte til erhvervsformål[18]:
Kommuner har mulighed for at understøtte erhvervslivet med en generel erhvervsstøtte gennem bl.a. en god infrastruktur i kommunen.
Det antages herunder, at der kan være en kommunal interesse i faciliteter til fx udstillings- og kongresformål. Det kan under visse omstændigheder være lovligt for en kommune at støtte disse faciliteter.[19]
Der er desuden en praksis for, at kommuner i et vist omfang kan støtte vandrehjem, også selv om det ikke kan udelukkes, at hotelerhvervet herved påføres en konkurrence. Det forudsætter dog, at vandrehjemmet tilbyder en begrænset standard og service, der ikke kan sammenlignes med hoteller, kroer eller moteller.[20]
Køkken, restaurant og cafe
I forbindelse med et kultur- eller idrætscenter er det i den kommunalretlige litteratur antaget, at en kommune kan eje et cafeteria eller en restaurant som en accessorisk virksomhed i naturlig sammenhæng med en lovlig kommunal aktivitet.
En kommune kan normalt ikke drive restaurationsdrift, men da køkkendriften er tæt tilknyttet driften af et idræts- eller kulturcenter, kan kommunen medtage denne mindre, naturligt tilhørende opgave. En kommune må dog ikke selv drive restaurationsvirksomheden og skal derfor forsøge at bortforpagte denne på markedsvilkår. Varer og ydelser, der sælges som et accessorium til en lovlig kommunal opgave, skal sælges til markedsprisen.
Udleje af lokaler
Det antages, at en kommune kan stille kommunale lokaler til rådighed for private fester og sammenkomster, så længe borgerne selv sørger for serveringen. Der er ligeledes en tradition for, at kommuner kan støtte forsamlingshuse, der bruges til private fester. En sådan udlejning anses ikke for konkurrenceforvridende, da alternativet ikke er en fest på kroen eller en restaurant, men nærmere en sammenkomst i hjemmet.[21]
Kommunen kan også udlåne eller udleje lokaler til foreningsformål og andre kulturelle- eller mødeformål, dog til maksimalt kostprisen. Der accepteres således, at kommunerne på dette område kan være i en vis konkurrence med private restaurantvirksomheder og selskabslokaler.[22]
En kommune har derudover ikke en kommunal opgave i at udleje lokaler til private fester eller lignende. Dog vil kommunen kunne udleje overskudskapacitet, fx loungelokaler, når disse ikke benyttes til deres primære brug.[23]
Der er dog det vigtige opmærksomhedspunkt, at ved vurderingen af, om et lokale kan udlejes som overskudskapacitet, så skal der ske en afvejning af, om opgaven i forvejen på rimelig måde varetages af private.[24] Overskudskapacitet skal sælges til markedsprisen.[25]
En kommune må ikke bevidst anskaffe sig overskudskapacitet med formål om at udleje det.[26]
Øremærkning og anlægsstøtte[27]
Hvis en selvejende institution, der modtager kommunal støtte, både har lovlige kommunale aktiviteter og ikke-kommunale aktiviteter, vil den kommunale støtte til institutionen skulle øremærkes de lovlige kommunale aktiviteter. Dette kan fx gøres regnskabsmæssigt, hvor en revisor opdeler den selvejende institutions økonomiske aktiviteter i de opgaver, som kommunen godt må varetage og de ikke-kommunale aktiviteter.
I almindelighed kan kun driftsstøtte øremærkes, da anlægsstøtte i det væsentlige antages ikke at kunne øremærkes.[28]
Noter:
[1] Jf. Revsbech (2023): Karsten Revsbech, Hanna Ege og Hans B. Thomsen, Kommunernes Opgaver, kommunalfuldmagten mv. 4. udg., Djøf Forlag (2023), kapitel 7
[2] Jf. Indenrigsministeriet, 17. april 2000, svar på spm. S 2302 af folketingsmedlem den 10. april 2000 (2. k.kt., 2000/11021-47)
[3] Indenrigsministeriet, 25. februar 2015 (kommunaljura, j.nr. 2014-16497)
[4] Indenrigsministeriet, 20. januar 2023 (J.nr. 22-2453)
[5] Jf. Ankestyrelsen, 10. marts 2023 (j.nr. 21-16833)
[6] Der er en undtagelse ved ideologisk (eller religiøst) betingede foreninger med et videregående formål end aktiviteten
[7] Jf. Berth (2024): Rikke Søgaard Berth, Kommunalret for praktikere – 1, Karnov Group 2024, s. 219 f. og Indenrigsministeriet, 20. januar 2023 (J.nr. 22-2453)
[8] Jf. Indenrigsministeriet, 27. april 1981 (1. k.kt., j.nr. 1980/119-57)
[9] Jf. Indenrigsministeriet, 25. februar 2002 (2. k.kt., j.nr. 2000/1115/300-1)
[10] Jf. Ankestyrelsen, 19. januar 2021 J.nr. 2018-4667
[11] Jf. Indenrigsministeriet, 1. oktober 1996 (2. k.kt., j.nr. 1992/1124/101-3); Revsbech (2023), s. 464
[12] Jf. Indenrigsministeriet, 30. oktober 1990 (2. k.kt., j.nr. 1989/1138/0622-1)
[13] Indenrigsministeriet, 17. september 2001, Fodboldredegørelsen (2. k.kt., j.nr. 2000/11021-45)
[14] Jf. Ankestyrelsen, 30. september 2024, j.nr. 23-1957
[15] Se om markedsprisen: Meddelelse om prisfastsættelse ved udførelse af kommunal og regional erhvervsvirksomhed. Indenrigsministeriet, 6. august 2021, j.nr. 2019-4345
[16] Berth (2024): s. 53 ff.
[17] Indenrigsministeriet, 23. december 2019, svar Folketingets Social- og Indenrigsudvalg Alm. Del, spm. nr. 168 (kt. for Demokrati j. nr. 2019-9267)
[18] Revsbech (2023), kap. 12 og Frederik Gammelgaard, Kommunal Erhvervsvirksomhed, Djøf Forlag (2004) kap. 6
[19] Jf. Indenrigsministeriet, 2. april 1996 (2. k.kt., j.nr. 1992/1125/461-1) og Indenrigsministeriet, 23. december 2019, svar Folketingets Social- og Indenrigsudvalg Alm. Del, spm. nr. 168 (kt. for Demokrati j. nr. 2019-9267)
[20] Indenrigsministeriet, 9. oktober 2019 (Forvaltningsjura j.nr. 2019-313); Revsbech (2023) s. 276 f.
[21] Jf. Indenrigsministeriet, 27. juli 1988 (2. k.kt., j.nr. 1987/112/0301-3); Revsbech (2023) s. 265
[22] Jf. Betænkning 1153/1988 om kommunerne og erhvervspolitikken, s. 88 og Indenrigsministeriet 26. april 2016, Folketingets Social- og Indenrigsudvalg, spm 237, alm del, (J.nr. 2016-2617); Revsbech (2023) s. 266
[23] Jf. Indenrigsministeriet, 23. juni 1999 (2. k.kt., 1997/11124/159-1)
[24] Jf. Indenrigsministeriet, 26. maj 2003 (Stabsenheden j.nr. 2003-2117/515-2)
[25] Meddelelse om prisfastsættelse ved udførelse af kommunal og regional erhvervsvirksomhed. Indenrigsministeriet, 6. august 2021, j.nr. 2019-4345
[26] Jf. Indenrigsministeriet, 28. september 2015 (Forvaltningsjura j.nr. 2014-4722)
[27] Berth (2024), kap. 2
[28] Jf. Indenrigsministeriet, 20. januar 2023 (Forvaltningsjura j.nr. 22-2453), med undtagelse i konklusionen.