Hyrdebrev giver mere klarhed, men meget er op til kommunerne

I mange store aftenskoler blev det modtaget med glæde, da kulturminister Jakob Engel-Schmidt (M) udsendte et hyrdebrev midt i september 2025 og slog fast, at det er op til de enkelte kommunalbestyrelser at afgøre, om en folkeoplysende forening/aftenskole opfylder betingelserne for at opnå tilskud – herunder hjemhørskravet.

Men på kommunekontorerne, derimod, har panderynkerne ikke lagt sig. For hvordan lever man op til lovgivningen, når det f.eks. ikke er forklaret i hyrdebrevet eller loven, hvordan en kommune skal føre tilsyn med en aftenskole, der dækker måske 20 kommuner?

Og hvad med foreningsområdet? Kan idrætsforeninger nu lave satellitter i andre kommuner og søge lokaler og medlemstilskud dér? Kan store landsforeninger som Ældre Sagen og patientforeningerne nu søge om at blive godkendt som folkeoplysende og få tilskud til deres aktiviteter?

Vi har stillet en god håndfuld spørgsmål til Karsten Naundrup Olesen, professor i jura på Center for Erhvervsret og Offentlig Regulering, Københavns Universitet. Han arbejder netop nu med en bog om de rammer, som folkeoplysningsloven sætter for den folkeoplysende virksomhed.

1. Mere tydeligt nu? 

Giver hyrdebrevet klarhed?

”Både og. Det er nu helt tydeligt, at det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at vurdere, om en forening/aftenskole er hjemmehørende i kommunen. Det præciseres i hyrdebrevet, at en aftenskole godt kan have en administration ét sted og udbyde undervisning i et antal kommuner – og være hjemmehørende alle kommunerne,” siger Karsten Naundrup Olesen.

”Med hyrdebrevet står det klart, at vi kan få 98 forskellige udlægninger af lovens indhold – og det flugter med lovens grundlag, at tingene skal besluttes lokalt,” siger han og tilføjer, at man kan diskutere, om det er hensigtsmæssigt, men dét er en anden snak.

”Andre områder er ikke blevet klarere med hyrdebrevet. Nemlig: Hvilke elementer skal indgå i kommunalbestyrelsernes afvejning af, om en forening er hjemmehørende i kommunen? Det er op til kommunalbestyrelsen at beslutte dette også,” siger han.

”Kommuner er fanget i et evigt skisma mellem, at en centralmagt (loven) siger ’sådan er det’ – og at de gerne vil have et kommunalt selvstyre. I folkeoplysningsloven er mange beslutninger lagt ud på kommunalt niveau. Det kan gå ud over foreningerne, som må leve med usikkerheden om, at vigtige beslutninger træffes lokalt og kan ændre sig, hvis der kommer et nyt byråd. De må også leve med, at forholdene er forskellige fra kommune til kommune. Måske giver selvstyret også nogle goder for dem.”

2. Tilsyn – hvordan? 

Hvordan skal kommunerne føre tilsyn med store aftenskoler?

”Kommunerne har pligt til at føre tilsyn, hvis de giver støtte. De skal tilrettelægge tilsynet på en måde, så det sikres, at foreningerne opfylder de regler, som følger af loven. Men det er op til hver kommune at beslutte, hvad der er nødvendigt,” siger Karsten Naundrup Olesen. 

Kommunen skal føre tilsyn med hele foreningen som sådan, altså ikke blot med de aktiviteter, der foregår i den enkelte kommune. Der skal føres tilsyn med:

• børneattester, 
• at foreningen ikke modarbejder demokrati og menneskerettigheder, 
• at deltagere kan få en plads i bestyrelsen, 
• og at et eventuelt overskud, der opstår gennem deltagerbetaling ved foreningens virksomhed, kun tilfalder foreningen til anvendelse inden for lovens område. Man skal altså sikre sig, at et overskud fra folkeoplysende undervisning ikke føres over til at dække et underskud på indtægtsdækket virksomhed.

Hvordan kan kommunerne gøre i praksis?

”Ifølge forarbejderne til loven er dét ret åbent. De kan vælge at føre tilsyn med de foreninger, der erfaringsmæssigt har lidt svært ved at gøre tingene rigtigt. Eller de kan vælge at lave en smiley-ordning, hvor man for eksempel fører et nøjere tilsyn de første tre år, men derefter går over til en lightudgave. Eller hvis man i en kommune ved, at det er lokaletilskud, der giver problemer, og ikke medlemstilskud – så kan man koncentrere indsatsen om lokaletilskud og blot udføre nogle stikprøver på medlemstilskud.”

Han råder kommunerne til at lave en tilsynsrutine:

”I kommunen skal man være bevidst om, hvad man gør, skrive det ned – og begrunde det. Så er det svært for Kulturministeriet at hævde, at tilsynspligten ikke er overholdt.”

Et tilsyn kan fungere på to måder; det kan være en slags revision, der tjekker regnskabet, eller det kan laves med et fremadrettet fokus for at forhindre, at foreninger laver fejl.

”Kommunen kan godt beslutte, at den som en del af tilsynet sørger for instruktion til de nye foreninger, så fejl undgås,” forklarer han.

De store aftenskoler skal altså underkaste sig tilsyn fra alle de kommuner, som har godkendt dem og yder støtte efter folkeoplysningsloven. Om dét er en stor opgave, der bliver lagt på aftenskolerne, afhænger nok af, om de blot skal sende regnskabet ud til alle kommunerne, eller om der skal mere specifikke ting til, og om det skal leveres i forskellige formater.

Kan kommunerne hjælpe hinanden her?

”I en kommune kan man godt vælge, at man i realiteten kun fører et begrænset tilsyn med en aftenskole, fordi en anden kommune også fører tilsyn, og dén kommunes tilsyn anses som tilstrækkeligt. Men kun hvis kommunernes forhold ligner hinanden så meget, at tilsynet er dækkende som ’det nødvendige’. Hvis der er forskel i tilskuddene, kan man ikke nødvendigvis bruge det samme tilsyn. Det skal man overveje i kommunerne. Er vi så forskellige, at vi alle er nødt til at føre hvert sit tilsyn med den samme aftenskole, eller er vi så ens, at vi kan nøjes med, at én gør det?” siger han.

”Det sker fortsat på den enkelte kommunes ansvar. Så man skal kunne begrunde, hvorfor man vælger at gøre sådan.”

3. Deltagerindflydelse 

Hvordan skal deltagerne sikres indflydelse i store aftenskoler?

”I loven står, at deltagerne i den folkeoplysende virksomhed skal have mulighed for at få en plads i bestyrelsen. Jeg mener, det skal forstås sådan, at det er tilstrækkeligt, hvis der er én plads til en deltagerrepræsentant i bestyrelsen. Selv om aftenskolen laver undervisning i 17 kommuner, er én plads til en deltagerrepræsentant nok til, at kommunerne kan godkende foreningen på dette område,” siger Karsten Naundrup Olesen.

4. Hvad gør de andre? 

Hvis en kommune ikke vil godkende aftenskolen af en eller anden grund – hvordan skal de andre kommuner, som aftenskolen udbyder undervisning i, så reagere?

”Hyrdebrevet lægger op til, at det er helt op til hver enkelt kommune, om man vil godkende aftenskolen som hjemmehørende. Hvis én kommune afviser at godkende den, påvirker det ikke de øvrige kommuner. De kan fortsat gøre, som de mener er rigtigt,” forklarer Karsten Naundrup Olesen.

”Det vil være en god ide, om de involverede kommuner kender hinandens argumenter for at godkende eller afvise en aftenskole, men kommunerne kan være forskellige og have forskellige krav, både hvad angår hjemhørskravet og tilsyn. Der kan jo være en anden politik på området i en anden kommune.” 

5. Distriktsforeninger

Ville det have været en bedre løsning at lade folkeoplysningsloven §45 om distriktsforeninger være gældende på voksenundervisningsområdet også? (Folkeoplysningslovens §45 siger, at ved ’distriktsforeninger’ for børn og unge kan der udpeges en administrationskommune, som står for at bevilge tilskud, føre tilsyn mv. – red.)

”Hvis det opleves som et problem i kommunerne at føre tilsyn med store aftenskoler, kunne det måske være en ide,” siger Karsten Naundrup Olesen.

6. Betydning for idrætsforeninger 

Hvad betyder hyrdebrevet for idrætsforeninger? Kan de nu oprette afdelinger i andre kommuner og søge aktivitets- og lokaletilskud der? 

”Idrætsforeninger skal følge de samme regler mht. hjemhørskravet som aftenskoler. Så ja, de kan lave flerkommune-foreninger. De skal dog leve op til de krav, som loven stiller til foreningsdannelsen, og godkendes af hver enkelt kommune,” siger Karsten Naundrup Olesen.

”Kommunerne har dog mulighed for at afvise at godkende dem. Kulturministeriets tilkendegivelse i hyrdebrevet giver ikke foreningerne et retskrav på at blive godkendt.”

Men kan en forening påkalde sig, at hvis kommunen godkender aftenskoler, der driver folkeoplysende virksomhed i flere kommuner, så bør kommunen også godkende idrætsforeninger, der gør det samme?

”Hvis der er en saglig begrundelse for at behandle de to situationer forskelligt, kan kommunen gøre det og dermed afvise godkendelsen. Men der skal være en saglig begrundelse, som for eksempel kan være knyttet til foreningens aktiviteter.”

7. Landsforeninger 

Har hyrdebrevet betydning for landsforeninger som Ældre Sagen eller patientforeninger, der gerne vil have godkendt deres aktiviteter i kommunerne som folkeoplysende virksomhed og dermed få mulighed for at få adgang til lokaler mv.?

”Det kan jeg ikke sige noget om. Der kan være nogle forskelle på store aftenskoler og landsforeninger, som er afgørende for, om kommunerne kan godkende dem som folkeoplysende foreninger. Svaret på dette vil kræve, at man dykker ned i de to typer at foreninger, både hvad angår organiseringen og aktiviteterne, og blandt andet ser på måden, de gennemføres på.”

-

Både Kommunernes Landsforening og Kulturministeriet har fået tilsendt spørgsmålene om hyrdebrevet og hjemhørskravet. Desværre ønsker ingen af dem at svare.